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  1978年到1987年《关于社会力量办学的若干暂行规定》出台前,是我国民办高等教育政策定位的空白时期。1987年《关于社会力量办学的若干暂行规定》是第一个“历史否决点”,政策变迁属于“制度断裂”。该法案第一次界定民办高等教育的属性,明确定性民办高等教育的属性为公益性:“全部收入以及固定资产,归学校所有”。该法案颁布到2002年《民促法》出台是民办高等教育的公益性定位阶段。1987年《社会力量办学财务管理暂行规定》要求,不得从学校的收入中提成。1993年《民办高等学校设置暂行规定》,1994年《国家教委办公厅关于民办学校向社会筹集资金问题的通知》,1995年《中华人民共和国教育法》都提出不得以营利或盈利为目的的办学宗旨。2002年《民促法》是第二个“历史否决点”,政策变迁属于“制度断裂”。该法案颁布后到2004年《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》出台,是民办高等教育在“合理回报”掩盖下的营利阶段。2002年《民促法》规定,“出资人可以从办学结余中取得合理回报”。这开创了民办教育法规允许教育营利的先河,在一定程度上排斥了捐资办学。2004年《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》的颁布是第三个“历史否决点”。从该法案颁布到2016年三项法案出台是民办高等教育公益性与营利性两分的酝酿和反复阶段。政策变迁属于“制度转换”。2004年《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》第三十八条第一次区别对待非营利性民办教育和要求取得“合理回报”的民办教育。2007年《民办高等学校办学管理若干规定》规定,民办高校及其举办者应当坚持“教育公益性原则”。2010年《教育规划纲要》第四十四条规定,“积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理。”2012年国务院《关于印发国家教育事业发展“十二五”规划的通知》提出分类管理试点。2013年《民促法》仍旧延续2002年《民促法》关于“合理回报”与“公益性”的几乎全部内容,将民办高等教育公益性与营利性的改变又拉回到2002年《民促法》的状态。2016年三项法案是第四个“历史否决点”。政策变迁属于“制度置换”。三项法案的颁布到现在是民办高等教育公益性和营利性两分格局的最终形成时期。2016年《中华人民共和国民办教育促进法》删除“不以营利为目的”和“合理回报”等表述,并明确规定,“民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校。”虽然该法规并未删除“民办教育属于公益性事业”的条款,但这里的“公益性”已经不再指以往办学结余分配问题了,而是指实现社会效益问题。2016年三项文件颁布后,我国民办高等教育公益性和营利性两分并以倡导公益性为主的格局最终形成。

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  民办高等教育政策演变,在属性界定标准和属性界定政策方面,都表现出了路径依赖与路径突破的博弈与调试。“营利”“不以营利为目的”“合理回报”和“公益性”是影响民办高等教育属性界定的四个概念。根据营利性与非营利性的性质可以分为两组:营利性概念——“营利”和“合理回报”;非营利性概念——“不以营利为目的”和“公益性”。两组概念的演变反映了路径突破与路径依赖之间的博弈与调适。在四个概念的理解和解释方面,对“不以营利为目的”的理解与解释最为稳定,路径依赖最强。为了避免对其理解和解释,与“营利”与“合理回报”相冲突,2002年《民办促法》引入具有营利色彩的“合理回报”概念后,“不以营利为目的”在我国民办教育法案中几乎没有出现过。对于“营利”“合理回报”和“公益性”理解和解释的路径依赖存在于2002年《民促法》,该法的颁布标志着对三者的理解和解释进入路径依赖与路径突破之间的调适与博弈时期。调适与博弈在2010年《教育规划纲要》有偏向传统的倾向,但2013年《民促法》又将把这一倾向转向2002年《民促法》。之后,在经过艰难的调适与博弈后,2016年三项法案出台才最终完成这一过程。就“营利”“不以营利为目的”“合理回报”和“公益性”的内容而言,“公益性”内容在民办教育法案中自始至终出现,最为稳定,路径依赖最强。“不以营利为目的”在2002年《民促法》颁布后就几乎从我国民办教育法案中消失,对其路径突破最迅速,也最彻底。“营利”的路径突破首先出现在2002年《民促法》中,却不被承认,2010年《教育规划纲要》对其承认,但2013年《民促法》又将其否决,直到2016年三项法案颁布,才最终完成对其的路径突破。“合理回报”的路径突破首先出现在2010年《教育规划纲要》,经过2013年《民促法》的反复,最终在2016年三项法案中最终删除。

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  2002年《民促法》规定,民办学校“出资人可以从办学结余中取得合理回报”,但又指出,“民办教育事业属于公益性事业”。该法案一方面赋予民办学校取得合理回报的权力,一方面却将其定性为公益性事业,明显自相矛盾。为了消解2002年《民促法》属性界定的矛盾,2003年《民促法释义》采取两种办法:其一,将取得“合理回报”的学校定位为“基本公益性的学校”,有学者指出这是“言不由衷,自相矛盾”;其二,将“合理回报”说成是“奖励”,但在“如何认定合理回报的性质”问题上又提出:“奖金或奖励的物品应当来源于奖励人”;“国家如给予民办学校投资人奖励,应由国家出资奖励,不能由投资人自己奖励自己”;“合理回报的规定就是对投资民办学校可以取得收益的肯定”。既然奖励不能来源于投资人自己,作为来源于投资人自己的“合理回报”,是不能定性为奖励的。该《释义》在这一方面又是自我矛盾的。2002年《民促法》出台前,“不以营利为目的”和“公益性”作为我国教育的一贯宗旨,使得教育不能营利的路径依赖影响十分强大。在当时,出台营利性民办高等教育政策是难以为人们所接受的。为调动民办高等教育办学积极性,促进民办高等教育大力发展,2002年《民促法》很想对教育不能营利的宗旨进行路径突破,引入营利性元素,但由于受到“不以营利为目的”和“公益性”路径依赖的制约,法案在进行路径突破时,删除“不以营利为目的”的一贯教育宗旨,将营利性以“合理回报”代替,并把“合理回报”说成是“奖励”或“鼓励”,使其作为“公益性”的一个要素或属性,达到“合理回报”与“公益性”的兼容。但最终陷入了矛盾境地,造成了“营利性”与“非营利性”民办高等教育属性定位的混乱。有学者更是直截了当地指出“合理回报”规定本身就是错误。随着人们认识的改变和社会的发展,教育不能营利的路径依赖影响逐渐减弱。2010年《教育规划纲要》提出民办高校营利性与非营利性分类管理的内容,并将2002年《民促法》的“民办教育事业属于公益性事业”的提法,改为“坚持教育公益性原则”,在一定程度上克服了2002年《民促法》路径依赖与路径突破调适与博弈所导致的学理问题。无奈的是事物发展具有反复性和曲折性,在强大路径依赖的影响下,2013年《民促法》将2010年《教育规划纲要》的路径突破拉回到2002年《民促法》的状态。路径依赖与路径突破经过一段时间的反复博弈与调适,2002年《民促法》遗留的学理问题最终在2016年三项法案出台后得以克服。

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