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刘磊:民办高等教育属性界定演变路径依赖与突破的博弈研究——基

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  刘磊:民办高等教育属性界定演变路径依赖与突破的博弈研究——基于1978年以来国家政策法规文本的历史制度主义分析

  摘要:公益性与营利性界定一直是我国民办高等教育政策演变中的重要问题。对两者界定的政策演变是路径依赖与路径突破博弈的结果,主要体现在两方面:“营利”“不以营利为目的”“合理回报”和“公益性”概念理解和解释的博弈以及围绕这些概念所进行的政策内容的博弈上。属性界定政策变迁是主要行动者、政策环境、已有政策和社会需要在各自系统内外路径依赖与路径突破的博弈结果。演变的动力是政策需要与政策供给之间的失衡。要明确民办高等教育的法人属性,基于复杂性和多样性界定民办高等教育属性,消除属性界定中的法规歧义,正确选择路径依赖与路径突破类型。

  关键词:民办高等教育;公益性;营利性;路径依赖;路径突破;博弈

  民办高等教育的属性界定有多种视角和理解,本研究主要指的是民办高等教育的营利性与公益性问题。我国国家政策对于民办高等教育的营利性与公益性界定经历了长期的发展演变。与一般政策演变不同的是,这种演变体现出了“路径依赖”与路径突破之间长期的博弈与调适。本研究从历史制度主义视角,以1978年以来国家政策法规为对象,研究这种博弈对于属性界定演变的影响及其过程,以期对民办高等教育政策改革发展有所助益。

  历史制度主义将制度存在的状态分为两种:平稳的制度持续期和变化的制度变迁期,以“历史否决点”(或称“关键节点”)作为制度变迁的分界点。“历史否决点”经常以标志性事件的方式出现,标志性事件从发生到完成的时期就是制度变迁期。制度变迁结束后,就进入制度持续期,而这种状态正好出现在彼此相邻的两个“历史否决点”之间。历史制度主义将制度变迁分为四类:制度微调、制度置换、制度转换和制度断裂。制度微调是指在原有制度框架内对制度(含内容)做一些较小的调适;制度置换指制度(含内容)序列的变化,即制度重要性的变化;制度转换指制度(含内容)所服务的目标发生变化;制度断裂指完全不同的新制度(含内容)出现使得旧制度失去效力。路径依赖和路径突破是历史制度主义分析制度演变的两种方式。路径依赖类似物理学中的“惯性”,制度一旦走上某一路径,就会沿着既定方向发展,并在发展过程中不断自我强化,其凸显了制度的稳定性。路径依赖“强调制度演变进程中前期的制度及其相关的社会机制、权力结构、思维习惯和其他关系会对后期的制度形成和发展产生重要的制约性影响,后期制度的变迁方向、内容和模式对前期制度具有高度的依赖性。制度发展的路径依赖往往产生锁定效应,致使制度的发展呈现明显的稳定性和保守性,从而抑制了新制度的生成和运行,成为制度变迁的主要障碍因素。”路径突破是对以往制度“惯性”、理念、内容和运行规则等方面的改变或颠覆,是凸显制度变化大小的指标。权力分配非对称性、协同效应、学习效应和适应性预期是影响“路径依赖”的主要要素。历史制度主义将制度变迁的方式分为诱致性变迁和强制性变迁两种。诱致性变迁是一种“自下而上”的演变方式,下层组织、单位或个人受新政策获利引诱而成为政策演进的推动力。强制性变迁是“自上而下”的变迁方式,政策演变的推动力在上层机构,最常见的是政府以命令和法律形式推进政策演变。历史制度主义强调从制度环境和制度安排等制度产生的宏观深层结构分析制度变迁的原因。历史制度主义认为制度变迁是由于制度供给与需要之间的失衡导致的。“当制度的供给与社会的需求失衡达到一个阈值时,特定场域中各行动集团力量在衡量制度创新的成本和收益后,就会采取行动推动或阻碍制度的变迁。”为了区分不同行动者对于制度变迁作用的不同,历史制度主义提出了“初级行为团体”和“次级行为团体”的概念。“初级行为团体”是变迁的创新者、策划者、推动者;“次级行为团体”是变迁的实施者。

  历史制度主义只有借鉴其他学派的成果才能更好地解释制度变迁问题。要以历史制度主义为母体,将其他派别的科学理论有效嫁接上去,建构更为科学的理论分析框架。如要将博弈论中的博弈方法和机制,社会学制度主义的文化分析方法等纳入历史制度主义分析框架。“结果性逻辑”与“恰当性逻辑”是制度主义分析制度演变的两种逻辑。理性选择制度主义强调“结果性逻辑”,意指制度变迁遵循个人效用和利益最大化逻辑。社会学制度主义强调“恰当性逻辑”,意指制度变迁遵循个人行为恰当的最大化逻辑。博弈论属于理性选择制度主义,其强调“结果性逻辑”,其理论分析的起点和假设前提是“理性经济人”。博弈论的“结果性逻辑”,要通过规范制度主义的“恰当性逻辑”进行弥补,博弈论以自身利益最大化为准则,分析行为的依据是自身诉求最大化。

  影响国家政策文本界定民办高等教育属性的概念主要有“营利”“不以营利为目的”“合理回报”和“公益性”。对于这四个概念的理解和解释是界定民办高等教育属性的首要前提和核心要素。长期以来,“不以营利为目的”是民办高等教育政策的一贯性属性定位,甚至作为一种“公共预设”存在于政策文本中。对于教育政策“不以营利为目的”的解释,总结1995年《中华人民共和国教育法释义》、1997年国家教委有关负责人就《社会力量办学条例》答记者问和2003年《中华人民共和国民办教育促进法释义》内容可得到如下一致性观点:收入归教育机构集体所有,用于教育投入和办学,不得分配和校外投资;教育机构停办,举办者投入可以由剩余财产返还或折价返还,其余用于发展社会力量办学。1978年以来,国家政策对于民办高等教育属性基本是按照这种“不以营利为目的”的理解和解释定位的。1993年《民办高校设置暂行规定》第七条规定,“民办高等学校不得以营利为办学宗旨”。1994年时任国务院副总理的同志就曾指出,“教育事业历来都不能以盈利为目的”。1995年《中华人民共和国教育法》、1996年《关于加强社会力量办学管理工作的通知》、1997年《社会力量办学条例》、1998年《面向21世纪教育振兴行动计划》、1998年《中华人民共和国高等教育法》一直沿用这一提法。2002年《中华人民共和国民办教育促进法》(以下简称2002年《民促法》)提出“合理回报”后,或许是担心违背了“不以营利为目的”的教育宗旨,而将其从政策法规中删除。因此,政策法规对于“不以营利为目的”的理解和解释是稳定的。

  为了研究的方便,在界定营利概念时,从其反义词——非营利界定的角度入手。“非营利”在我国教育法案的意思指的是办学结余不可以进行个人分配和分红。“所谓‘非营利’就是禁止将其赚得的任何利润分配给其他组织和个人。所有的剩余利润必须保留并被用于支持非营利组织所提供的各项服务。”而“营利”的概念理解和解释刚好相反。1987年《关于社会力量办学的若干暂行规定》结束了政策的空白期,是第一个关于营利理解和解释的“历史否决点”。该规定并未明确指出营利问题,而是按照传统“公共预设”的方式理解和解释营利。这种政策变迁属于“制度断裂”。2002年《民促法》出台是理解和解释营利的第二个“历史否决点”。该法允许出资人“从办学结余中取得合理回报”。“合理回报”实际上就是营利性,但“回报”之所以用“合理”进行限制,是为了避免暴利现象的出现。因此,“合理回报”实际上是带有限制性条件的营利。2002年《民促法》唯恐“合理回报”与“不以营利为目的”相冲突,就将后者这一我国教育一贯强调的基本宗旨删除,并将“合理回报”看作是“奖励”或“激励”而不是营利。2003年的《中华人民共和国民办教育促进法释义》(以下简称2003年《民促法释义》)尽管不是国家出台的法案,但却是解释2002年《民促法》的最权威文件,在一定程度上具有合法的法律解释权。2003年《民促法释义》指出,“根据草案的规定,给予投资人在办学期间一定的经济上的‘合理回报’,作为对投资人举办民办学校的奖励。”原全国人大教科文卫委员会教研室主任侯小娟也曾指出,“‘合理回报’应该看成是国家对民办学校出资人的一种鼓励、奖励措施,与允许其营利完全是两回事。”因此,2002年《民促法》并未改变法规政策对“不以营利为目的”的理解和解释,却改变了对“营利”的理解与解释,核心要点是把“合理回报”看作非营利。这种政策变迁属于“制度断裂”。2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》(以下简称《教育规划纲要》)又将“营利”的概念拉回到传统的理解和解释中,不再提“合理回报”,以“营利”代替“合理回报”。该法的颁布是营利理解和解释的第三个“历史否决点”。该政策变迁属于“制度微调”。2013年《中华人民共和国民办教育促进法》(以下简称2013年《民促法》)则又将这一改变拉回到2002年《民促法》理解和解释“营利”的原点,是营利理解和解释的第四个“历史否决点”。该政策变迁属于“制度微调”。2016年《中华人民共和国民办教育促进法》《营利性民办学校监督管理实施细则》和《民办学校分类登记实施细则》(以下简称2016年三项法案)区别对待营利性与非营利性的法案,则最终又把对“营利”的理解改回传统理解和解释之中,是营利理解和解释的第五个“历史否决点”。政策变迁属于“制度断裂”。由此可见,国家政策法规对于“不以营利为目的”的理解和解释始终如一,而对于“营利”与“非营利”的理解和解释在经过短暂的变化后,又回到传统的理解和解释之中。

  “公益性”与“不以营利为目的”一样,也是我国教育的一贯宗旨。就民办高等教育政策法规而言,与“不以营利为目的”不同的是,对于“公益性”的理解和解释并非始终如一。2003年《民促法释义》在“调整范围”释义中指出,“对于公益性、非营利性,法律上的界定有三个标准:一是出资人不因出资而对出资建立的公益性组织享有所有权;二是不得以营利为目的,不得对公益性组织的盈余进行个人分配;三是在公益性组织终止时,对于公益性组织清偿债务后的剩余财产,原出资人不得收回,必须继续用于公益事业。”原国家教委政策法规司正司级巡视员、全国人大科教文卫委员会教育室主任邵金荣指出,这三个界定标准不是公益组织全部法律上的界定标准,还有如“公益组织须具有公益法人资格,在法人设立时捐助资产须交付及转移为公益法人所有;董监事中,捐赠者及其亲属不得超过1/3及任职、兼职的限定等”;而且这些条件缺一不可。因此,具有对办学结余进行分配或“分红”(即营利)行为的组织,就不是公益性组织。1999年《中华人民共和国公益事业捐赠法》曾把非营利的教育称作公益事业,营利性教育则不在公益事业之内。从1978年到2002年《民促法》颁布的这段时间,基本上是按照以上观点来理解和解释“公益性”的。对于“公益性”的理解和解释出现的“历史否决点”与营利的理解和解释出现的“历史否决点”相同。1987年《关于社会力量办学的若干暂行规定》虽未直接提“公益性”问题,但却是按照传统方式理解和界定公益性。2002年《民促法》规定,民办学校“出资人可以从办学结余中取得合理回报”,但在第三条又指出,“民办教育事业属于公益性事业”,陷入自相矛盾的境地。“属于公益性组织”,“是公益性组织”是一种性质定位,“坚持公益性”则是一种行为要求,两者存在一定区别。凡含有“公益性”成分的组织,都可提“坚持公益性”的要求。但却不能把这些组织界定为“公益性”组织。“具有公益性”与“属于公益性组织”“是公益性组织”也存在区别。“具有公益性”是一种状态描述,而且对组织的公益性成分没有“量”的要求;“具有公益性”与“属于公益性组织”的不同除了其是性质定位外,还对公益性成分有“量”的要求。只有“公益性”成分量的积累达到一定程度,突破事物赖以保持自身“非公益性”质的规定性的时候,“非公益性”组织才变成公益性组织。在量未达到这个程度之前,组织可以认为具有“公益性”,但却不可以称为公益性组织或事业。因此,“属于公益性组织”,“是公益性组织”与“营利”非此即彼,但却与“坚持公益性”,“具有公益性”相互包容。2010年《教育规划纲要》第四十二条规定,“坚持教育公益性原则”,但第四十四条规定,“积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理”。该文件最终以“营利性”代替了“合理回报”,“民办教育事业属于公益性事业”改为了“坚持教育公益性原则”,一定程度上恢复了传统政策法规对于“公益性”的理解与解释。2013年《民促法》则又把对“公益性”的理解与解释拖回到2002年《民促法》的状态。2016年三项法案则又改回到传统的理解与解释状态。2016年《中华人民共和国民办教育促进法》明确提出区别管理和对待营利性与非营利性民办教育,但却继续沿用2002年和2013年《民促法》“民办教育事业属于公益性事业”的条款。但在随后的文件中,又做了进一步补充。2016年《营利性民办学校监督管理实施细则》规定,“营利性民办学校应当坚持教育的公益性,始终把培养高素质人才、服务经济社会发展放在首位,实现社会效益与经济效益相统一。”2017年国务院《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》提出,“坚持教育的公益属性,无论是非营利性民办学校还是营利性民办学校都要始终把社会效益放在首位。”“公益性”除了涉及经济效益的分配问题外,还涉及社会效益的实现问题。从经济效益分配来看,营利性组织就不是公益性组织。但从社会效益实现来看,民办高等教育又具有一定的公益性。我国民办高校公益性体现在:“扩大受教育面,促进教育公平”;“提高受教育者道德水平,促进社会文明”;“提高受教育者技能,促进社会经济发展”;“依靠民间资金办学,减轻政府教育财政压力”。由此可见,2016年三项法案对于“公益性”的理解和解释已经从经济效益方面向社会效益逐渐转变了。国家政策法规指的“公益性”已经不再是办学结余能否分配的问题,而是实现社会效益的问题。同时,为了缓解“公益性”与营利性之间的矛盾,一些法案继续采用《教育规划纲要》的提法。

  1978年到1987年《关于社会力量办学的若干暂行规定》出台前,是我国民办高等教育政策定位的空白时期。1987年《关于社会力量办学的若干暂行规定》是第一个“历史否决点”,政策变迁属于“制度断裂”。该法案第一次界定民办高等教育的属性,明确定性民办高等教育的属性为公益性:“全部收入以及固定资产,归学校所有”。该法案颁布到2002年《民促法》出台是民办高等教育的公益性定位阶段。1987年《社会力量办学财务管理暂行规定》要求,不得从学校的收入中提成。1993年《民办高等学校设置暂行规定》,1994年《国家教委办公厅关于民办学校向社会筹集资金问题的通知》,1995年《中华人民共和国教育法》都提出不得以营利或盈利为目的的办学宗旨。2002年《民促法》是第二个“历史否决点”,政策变迁属于“制度断裂”。该法案颁布后到2004年《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》出台,是民办高等教育在“合理回报”掩盖下的营利阶段。2002年《民促法》规定,“出资人可以从办学结余中取得合理回报”。这开创了民办教育法规允许教育营利的先河,在一定程度上排斥了捐资办学。2004年《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》的颁布是第三个“历史否决点”。从该法案颁布到2016年三项法案出台是民办高等教育公益性与营利性两分的酝酿和反复阶段。政策变迁属于“制度转换”。2004年《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》第三十八条第一次区别对待非营利性民办教育和要求取得“合理回报”的民办教育。2007年《民办高等学校办学管理若干规定》规定,民办高校及其举办者应当坚持“教育公益性原则”。2010年《教育规划纲要》第四十四条规定,“积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理。”2012年国务院《关于印发国家教育事业发展“十二五”规划的通知》提出分类管理试点。2013年《民促法》仍旧延续2002年《民促法》关于“合理回报”与“公益性”的几乎全部内容,将民办高等教育公益性与营利性的改变又拉回到2002年《民促法》的状态。2016年三项法案是第四个“历史否决点”。政策变迁属于“制度置换”。三项法案的颁布到现在是民办高等教育公益性和营利性两分格局的最终形成时期。2016年《中华人民共和国民办教育促进法》删除“不以营利为目的”和“合理回报”等表述,并明确规定,“民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校。”虽然该法规并未删除“民办教育属于公益性事业”的条款,但这里的“公益性”已经不再指以往办学结余分配问题了,而是指实现社会效益问题。2016年三项文件颁布后,我国民办高等教育公益性和营利性两分并以倡导公益性为主的格局最终形成。

  民办高等教育政策演变,在属性界定标准和属性界定政策方面,都表现出了路径依赖与路径突破的博弈与调试。“营利”“不以营利为目的”“合理回报”和“公益性”是影响民办高等教育属性界定的四个概念。根据营利性与非营利性的性质可以分为两组:营利性概念——“营利”和“合理回报”;非营利性概念——“不以营利为目的”和“公益性”。两组概念的演变反映了路径突破与路径依赖之间的博弈与调适。在四个概念的理解和解释方面,对“不以营利为目的”的理解与解释最为稳定,路径依赖最强。为了避免对其理解和解释,与“营利”与“合理回报”相冲突,2002年《民办促法》引入具有营利色彩的“合理回报”概念后,“不以营利为目的”在我国民办教育法案中几乎没有出现过。对于“营利”“合理回报”和“公益性”理解和解释的路径依赖存在于2002年《民促法》,该法的颁布标志着对三者的理解和解释进入路径依赖与路径突破之间的调适与博弈时期。调适与博弈在2010年《教育规划纲要》有偏向传统的倾向,但2013年《民促法》又将把这一倾向转向2002年《民促法》。之后,在经过艰难的调适与博弈后,2016年三项法案出台才最终完成这一过程。就“营利”“不以营利为目的”“合理回报”和“公益性”的内容而言,“公益性”内容在民办教育法案中自始至终出现,最为稳定,路径依赖最强。“不以营利为目的”在2002年《民促法》颁布后就几乎从我国民办教育法案中消失,对其路径突破最迅速,也最彻底。“营利”的路径突破首先出现在2002年《民促法》中,却不被承认,2010年《教育规划纲要》对其承认,但2013年《民促法》又将其否决,直到2016年三项法案颁布,才最终完成对其的路径突破。“合理回报”的路径突破首先出现在2010年《教育规划纲要》,经过2013年《民促法》的反复,最终在2016年三项法案中最终删除。

  2002年《民促法》规定,民办学校“出资人可以从办学结余中取得合理回报”,但又指出,“民办教育事业属于公益性事业”。该法案一方面赋予民办学校取得合理回报的权力,一方面却将其定性为公益性事业,明显自相矛盾。为了消解2002年《民促法》属性界定的矛盾,2003年《民促法释义》采取两种办法:其一,将取得“合理回报”的学校定位为“基本公益性的学校”,有学者指出这是“言不由衷,自相矛盾”;其二,将“合理回报”说成是“奖励”,但在“如何认定合理回报的性质”问题上又提出:“奖金或奖励的物品应当来源于奖励人”;“国家如给予民办学校投资人奖励,应由国家出资奖励,不能由投资人自己奖励自己”;“合理回报的规定就是对投资民办学校可以取得收益的肯定”。既然奖励不能来源于投资人自己,作为来源于投资人自己的“合理回报”,是不能定性为奖励的。该《释义》在这一方面又是自我矛盾的。2002年《民促法》出台前,“不以营利为目的”和“公益性”作为我国教育的一贯宗旨,使得教育不能营利的路径依赖影响十分强大。在当时,出台营利性民办高等教育政策是难以为人们所接受的。为调动民办高等教育办学积极性,促进民办高等教育大力发展,2002年《民促法》很想对教育不能营利的宗旨进行路径突破,引入营利性元素,但由于受到“不以营利为目的”和“公益性”路径依赖的制约,法案在进行路径突破时,删除“不以营利为目的”的一贯教育宗旨,将营利性以“合理回报”代替,并把“合理回报”说成是“奖励”或“鼓励”,使其作为“公益性”的一个要素或属性,达到“合理回报”与“公益性”的兼容。但最终陷入了矛盾境地,造成了“营利性”与“非营利性”民办高等教育属性定位的混乱。有学者更是直截了当地指出“合理回报”规定本身就是错误。随着人们认识的改变和社会的发展,教育不能营利的路径依赖影响逐渐减弱。2010年《教育规划纲要》提出民办高校营利性与非营利性分类管理的内容,并将2002年《民促法》的“民办教育事业属于公益性事业”的提法,改为“坚持教育公益性原则”,在一定程度上克服了2002年《民促法》路径依赖与路径突破调适与博弈所导致的学理问题。无奈的是事物发展具有反复性和曲折性,在强大路径依赖的影响下,2013年《民促法》将2010年《教育规划纲要》的路径突破拉回到2002年《民促法》的状态。路径依赖与路径突破经过一段时间的反复博弈与调适,2002年《民促法》遗留的学理问题最终在2016年三项法案出台后得以克服。

  “不以营利为目的”和“公益性”是我国高等教育的一贯宗旨,具有强大的路径依赖作用。2002年《民促法》的“合理回报”和2010年《教育规划纲要》的“营利性”对它们进行了路径突破。其一,“合理回报”就是营利性,而非“不以营利为目的”,但2002年《民促法》出台后到2010年《教育规划纲要》出台前的文件却不以营利性称呼,唯恐违背了“不以营利为目的”和“公益性”的教育宗旨。除了上述的将营利性伪装成“合理回报”外,2004年《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》将“公益性民办学校”称为“捐资举办的民办学校和出资人不要求取得合理回报的民办学校”;而将实质上营利性的民办学校称为“出资人要求取得合理回报的民办学校”。其二,在“不以营利为目的”和“公益性”的路径依赖与“合理回报”和“营利性”的路径突破过程中,出现了一些让人觉得似是而非的政策内容。比如,“公益性”与“合理回报”的博弈与调试产生了“合理回报”是“奖励”,属于公益性、“基本公益性”和“公益导向”的提法;“公益性”与“营利性”博弈与调试产生了视营利性民办高校为公益性或公益导向性组织但征收“企业所得税”和依据《公司法》管理财务的政策内容。

  主要行动者、政策环境、已有政策和社会需要是影响属性界定路径依赖与路径突破博弈的主要因素。属性界定政策变迁是主要行动者、政策环境、已有政策和社会需要在自身系统内外路径依赖与路径突破的博弈结果。利益代言人、举办者、专家学者、消费者以及国家和政府是影响我国民办高等教育属性界定政策变迁的主要影响者。为了避免重大决策失误,应对不确定情况,国家和政府对于属性界定采取的是先观望再定调的方式。在诱致性变迁与强制性变迁的博弈中,民办高等教育属性界定演变克服了我国政策法规出台一贯的强制性变迁路径依赖,主要采取了诱致性变迁的演变方式。利益代言人、举办者、专家学者、消费者是“初级行为团体”,国家和政府是“次级行为团体”。“从制度、利益和观念之间的结构性互动中来分析变量之间的相互关系,才是历史制度主义分析框架的阵地所在。”主要行动者会在政策环境、已有政策和社会需要的约束下,充分权衡政策演变所带给自己的诉求满足与成本付出,进而决定是支持还是反对政策变迁。

  根据对民办高等教育营利性诉求的不同,主要影响者可以分为三类:营利性群体——利益代言人和举办者;非营利性群体——专家学者和消费者;中性群体——国家和政府。由于我国民办高等教育的主体是营利性民办高等教育,我国绝大部分利益代言人和举办者都对民办高等教育有营利性的诉求。根据我国民办高等教育属性界定出现的情况,这一诉求的满足可以大致分为四种情况:一是国家不进行定位,也不给政策优惠和扶持(1978—1987年《关于社会力量办学的若干暂行规定》);二是民办高等教育不可以营利(1987年《关于社会力量办学的若干暂行规定》—2002年《民促法》);三是民办高等教育可以营利,而且还伪装成非营利性组织,按照非营利性的标准享受国家政策优惠和扶持(2002年《民促法》—2016年三项法案);四是民办高等教育可以营利,但要按照营利性组织的要求管理和对待(2016年三项法案至今)。利益代言人和举办者必然基于特定历史阶段的政策环境、已有政策、社会需要和其他行动者诉求,充分权衡收益与成本而对政策变迁进行博弈,以使自己的收益最大化。他们的最大努力是争取第三种情况,底线是确保第四种情况。如果出现第一种情况,他们会根据政策执行情况采取两种行为:其一,政策执行力强,无营利空间,撤资;其二,政策执行力弱,背着政策约束偷偷营利。第三种情况对利益代言人和举办者是最优选择,但却违背了基本学理和道义。因此,利益代言人和举办者希望政策演变采取有利于他们的“结果性逻辑”,他们并不太关心“恰当性逻辑”。专家学者和消费者则处在了利益代言人和举办者对立面的位置。专家学者希望维持政策演变的“恰当性逻辑”,消费者则希望政策演变采取有利于他们的“结果性逻辑”,他们与专家学者一样,对违背政策偷偷营利的行为特别厌恶。相比较“初级行为团体”关注个人诉求而言,国家和政府更关注整体效用,他们关心的不是民办高等教育营利与否,而是哪种政策可以产生最大化的社会效益。国家和政府会在其他行动者诉求、政策环境、已有政策和社会需要的历史背景下,充分权衡和预期政策演变社会效益获得与付出成本,进而决定是否支持政策变迁以及支持政策向何种方向变迁。国家和政府往往站在学理和道义的最高处,偏好采取“恰当性逻辑”;而当“恰当性逻辑”无法满足其诉求时,就会通过伪装的形式,把非学理和非道义“变通”成学理和道义,把“结果性逻辑”“变通”成“恰当性逻辑”。因此,以上满足利益代言人和举办者诉求的四种情况对国家和政府而言,他们偏向于哪种选择取决于特定历史阶段谁的社会效益最大。属性界定政策往往不采用零和博弈,而采用权衡各方利益诉求的非零和博弈。各方的博弈会最终形成一种相对纳什均衡,而均衡的性质与程度决定了政策变迁与否。

  受传统“路径依赖”的影响,2002年以前的已有政策和政策环境不利于营利性诉求,满足营利性诉求无法使国家和政府取得大的社会效益,民办高等教育营利性诉求的表达也不十分强烈,这一阶段非营利性诉求占据主流地位。随着市场经济的发展和人们认知的改变,2002年开始出现有利于营利性诉求的政策环境,民办高等教育营利性诉求越来越强烈。此时的国家和政府希望大力促进民办高等教育发展,以此调整僵化的办学体制和缓解高等教育资源稀缺的危机。2002年《民促法》因势利导,满足了营利却不被称作营利而且继续享受同等政策优惠和扶持的诉求。该法案是特定时期政策影响者相互博弈的结果。这种有利于利益代言人和举办者而不符合“恰当性逻辑”的政策,后来越来越受到了专家学者和消费者的不满和批评。各方的博弈使得政策向“恰当性逻辑”调整,以客观公正的态度权衡不同利益诉求,在2010年《教育规划纲要》首次表态,经过一段反复和酝酿,最终在2016年三项法案出台后完成。

  历史制度主义认为,制度变迁是制度需要与制度供给的失衡导致的。当政策需要与政策供给均衡时,民办高等教育政策就相对稳定;而当两者失衡时,政策就会变迁。制度需要是民办高等教育政策“应然”需要与“实然”状况之差。两者之差如果维持在政策保持不变的临界范围之内,则政策就会保持相对稳定。但如果超过了临界点,导致一定程度的失衡,则政策就会演变。民办高等教育政策演变中“初级行为团体”和“次级行为团体”都具有政策演变的需要。这种需要包括“恰当性逻辑”和“结果性逻辑”两种需要。“初级行为团体”需要为第一政策需要;“次级行为团体”需要为第二政策需要。两类需要的“最大公约数”构成了政策演变中的政策需要。当政策供给无法满足两类需要的“最大公约数”时,政策需要与政策供给之间的失衡就会出现,导致民办高等教育政策的变迁。政策需要与供给均衡与失衡的影响因素主要有主要行动者、政策环境、已有政策和社会需要。它们的影响主要表现在新政策对它们的“路径依赖”和路径突破上。影响“路径依赖”的主要因素有权力分配非对称性、学习效应、协调效应和适应性预期。影响政策失衡的因素主要有“不完全市场”和“报酬递增”。我国市场的不完全性和涉足民办高等教育“报酬递增”相结合会拉大政策需要与政策供给之间的失衡,利于政策高速度和高频度的演变。

  要明确民办高等教育的法人属性。2016年《民办学校分类登记实施细则》规定非营利性民办高等教育符合《民办非企业单位登记管理暂行条例》的登记为民办非企业单位,符合《事业单位登记管理暂行条例》的登记为事业单位。该法案要求营利性民办教育到工商行政管理部门办理登记,而且2016年《中华人民共和国民办教育促进法》和《营利性民办学校监督管理实施细则》规定按照公司法管理营利性民办高等教育财务问题。2009年《中华人民共和国民法通则》将法人分为企业法人、机关单位法人、事业单位法人和社会团体法人。2016年《民办学校分类登记实施细则》将部分非营利性民办高等教育定位为民办非企业单位,而2009年《中华人民共和国民法通则》中却没有民办非企业单位这一类型。该法案将部分非营利性民办高等教育定位为事业单位,也有商榷之处。《民办非企业单位登记管理暂行条例》制定的中央决策层认为:“民办事业单位不是事业单位。因为只有国家核定事业编制并划拨事业经费的才是事业单位。事业单位由各级政府及其职能部门设立,行使一定的行政职能,与其设立主体之间存在着明确的行政隶属关系,是政府机构的延伸。”对于营利性民办高等教育的法人属性,国家法案更是没有提及。因此,接下来制定法案有效定位民办高等教育的法人属性,是一个重要而迫切的任务。

  要消除属性界定中的法规歧义。公益性的解释可以从经济效益和社会效益两个方面定位。在经济方面,由于“民办教育属于公益性事业”与营利性存在矛盾。因此,当法案中“属于公益性”或“是公益性组织”指的是公益性社会效益方面的内容时,法案要么要予以说明,要么以“坚持公益性”或“公益导向”来替代。

  要基于复杂性和多样性界定民办高等教育属性。民办高等教育的办学资源来源多种多样,有捐款、投资、政府拨款、政策优惠等多种形式。民办高等教育也具有多种属性。“在总体上,民办高校兼具教育属性(教书育人之教育性)、学术属性(专业性)、民间属性、公共属性、产业属性等多重属性。”这就使得对于民办高等教育的属性界定比较困难。民办高等教育成分的复杂性和属性的多样性,很难将其单一地定位为公益性或营利性组织,应该为其单独立法,将其属性定位为混合性组织。

  要正确选择路径依赖与突破类型。路径依赖与路径突破是政策变迁的两种类型,对它们的选择要以“合目的与合规律”的教育正义为标准。事物的对象特征与人们的价值诉求决定了依赖与突破的性质;时代背景与事物发展规律则决定了依赖与突破的程度。合目的最终要建立在合规律之上,但在事物发展的阶段往往是以不完美的纳什均衡的方式进行过渡,因此,在特定的历史阶段应该容忍具有合目的性欠缺的合规律性的政策变迁。2002年《民促法》突破教育公益性和“不以营利为目的”的教育宗旨,符合国家激发办学体制活力、举办者要求营利和消费者需要高等教育的诉求。按照合规律性的要求,该文件应该直接提营利问题。但是一贯的教育宗旨与私营私有经济当时从未涉足教育的历史背景,使得该文件直接提营利,在路径突破程度上过大,难以被人们所认同和接受。于是,该文件以“合理回报”的方式进行斡旋,调整了依赖与突破的程度,最终在特定历史阶段满足了合目的的诉求。当时代背景发生了重大变化后,2016年三项法规最终又把合目的性建立在合规律性上。因此,对于“路径依赖”与路径突破类型与程度的选择要基于对象特征、时代背景、人们的价值诉求与事物发展规律等综合考虑,既不能急功近利地“毕其功于一役”,也不能畏首畏尾,不肯或不愿往前。

  刘磊,华中科技大学教育科学研究院博士研究生,湖北武汉430074;闽南师范大学教育科学学院讲师,福建漳州363000

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